新冠肺炎衝擊全球治理 恐改變國際合作模式 ?

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2020 年造成全球傳染病流行的新型冠狀肺炎 ( 下簡稱新冠肺炎 ) ,恐將嚴重衝擊全球化的進程。上 ( 廿 ) 世紀末風起雲湧的全球化浪潮,自 1999 年 WTO( 世界貿易組織 ) 西雅圖年會遭遇困頓以來一度消沉,當前面臨高度不確定的環境危機,全球治理 (global governance) 與全球公民社會 (global civic society) 似乎再一次 面臨 難以因應的窘境,「重返國家」 (bringing the state back in) 或將成為唯一有效的解方。

全球化是一種跨越國界的多重連結與互動過程。顯現在各種經濟、社會、政治、文化、軍事和環境現象的加速整合上,形成日本學者大前研一所說的 「 無國界的世界 」 (borderless world) 。全球化的興起,將對構成當代國際社會基本單元的主權國家,其權力與地位產生怎麼樣的影響,學者間一度出現激烈爭辯 : 全球治理是否將取代主權國家的治理;全球公民社會是否會成為 「 世界村 」的前哨站?對於這些議題的討論,我們從新冠肺炎的全球散佈以及各國家的對應措施,或將獲得不少啟發。

首先,全球治理在現階段仍有其侷限性。所謂的全球治理是一種多層次治理 (multi-level governance) ,是一種超國家組織和次機構持續成長,公共管理權力彼此重疊和內連的型態。簡言之,全球治理並非取代國家治理,而是在全球性組織、區域性組織和國家組織間,形成系統性的互動連結。然而,這種 「 理想的」治理型態,在這一波的新冠肺炎危機中,缺陷表露無遺。當傳染病來襲時,大多數國家多抱持 「 坐壁上觀」的心態,作為全球防疫最高組織機構的世界衛生組織 (WHO) , 雖一度派遣公衛專家進入病源地中國武漢勘查,但其發布的訊息,僅有部分國家遵循,但也遭一些國家質疑,從而削減其治理的正當性基礎;另一個可觀察的標的則是華爾街股市,理論上在全球市場一體化的當代,道瓊工業指數和那斯達克指數,理應作為全球經濟表現的「先行指標」,特別是這次新冠肺炎首發在全球第二大經濟體中國,而中美間具有高度的貿易依存,兩大指數不但未在中國宣布封城的第一時刻立即反應,甚至必須等到兩個多禮拜後,美國股市才「驚覺」疫情的嚴重性,先行指標淪為落後指標,全球治理的理想顯然仍有一大路段要走。

其次,全球公民社會在這一波的新冠肺炎中,並未形成全球性的社會互助運動。理論上,當全球性組織、區域性組織和國家組織面臨失靈時,全球公民社會作為全球私領域的一環,理應取而代之。我們在日本三一一震災、中國四川震災以及東南亞海嘯期間,都能觀察到全球公民社會「心手相連、同舟共濟」的大無畏行動。但在這一波的傳染病疫情中,除了少數在中國有投資利益的企業進行援 助外,中國紅十字會的表現荒腔走板,而其餘國際性非政府組織 (INGO) 也未見有積極性的行動,在各國相繼進行邊境封鎖的同時,全球公民社會似乎仍不能免於政治力的影響之外。

面對不確定的環境危機,全球治理面臨重大挑戰, 「 重返國家 」或 成為有效的替代方案之一。截至目前為止,疫情防疫得宜,並受到其人民較高肯定與支持者,主要是一些具有較高國家自主性 (state autonomy) 的國家,他們擁有高度的國家能力,可以不理會社會中其他勢力的要求,而能自行決定其行動,其中台灣即是其中代表性的例子,從管制口罩出口、限制人員移出入、配給口罩,並且對疫區歸返人員進行具處罰性的隔離等措施,雖不無侵害人民基本權利之嫌,但較低的確診數和死亡率,使得政府的此些舉措獲得大多數台灣人民的支持。雖然這樣的作法與全球治理的理想不相吻合,但這也顯示出在追求民主的當代,全球治理的目標達成,或將更倚賴而非遠離國家。

文章來源:蘇世岳

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